因投资建议不具有合理依据深圳证监局决定对陈南鹏采取监管谈话措施

其二是实践中或者说实际工作中的禁锢。

所以，把美国的违宪审查模式标签为具体审查，其实是不严谨的。童之伟：《宪法适用应依循宪法本身规定的路径》，载《中国法学》2008年第6期，第27页。

[36]因此，需要细致拷问的是，法院面对系争法规范与宪法规范的冲突时，可以怎样处理，才可算是恰当履行了宪法实施义务。[84]黄明涛：《最高人民法院与具体审查——合宪性审查要求权的制度建构》，载《中国法律评论》2020年第1期，第73页。第二，备案审查制度在当前的建构思路，是否能够与具体审查的核心要素协调起来，仍有待观察。（一）具体审查的本质特征 具体是相对于抽象而言的，具体审查与抽象审查在概念上的对立或对照，源于以德国宪法法院为代表的宪法审查专门机关模式所开启的多元化宪法管辖权，从而区别于以美国的司法违宪审查为典范的第一代宪法审查模式。[32]《人民法院民事裁判文书制作规范》，法〔2016〕221号。

如果说，在违宪审查的意义上，我国法院无权对法规范作一般性的效力否定，但是，难道我们能够反过来笼而统之地排除宪法规范与个案的一切关联吗？这显然也是不行的。当我们进一步聚焦具体审查时——它必须是合宪性审查总体制度架构的一个组成部分——就必须思考一下，它在这个特定的制度架构中的不可替代的独特作用。另外，自然资源部、农业农村部2020年9月28日发布的《关于农村乱占耕地建房八不准的通知》（自然资发〔2020〕127号）指出：各地要深刻认识耕地保护的极端重要性，向社会广泛公告、宣传‘八不准相关规定。

对于这些违法情形，无论是将其交由自然资源主管部门还是农业农村主管部门单独或联合执法，都会出现信息搜集、沟通协调、人员设备配置以及执法积极性等方面的困难。另一方面又规定农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。在这种情况下，由乡级政府根据《城乡规划法》和《行政处罚法》等法律的规定，对农村违法占地建房问题统一行使执法权限并履行监管职责，更有利于相关监管制度的有效落实。盖州市自然资源局无处罚的职权依据，该行政处罚属无效，不予支持。

确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。

[42]当然，由乡级政府对农村违法占地建房问题统一承担执法责任，并不意味着由乡级政府直接行使执法权。参见夏正林：《论乡镇法治政府建设路径的法治化》，载《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。[24]（2）在未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩上从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。[44][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第565页。

[11]参见全国人大常委会于2017年6月27日第二次修正的《行政诉讼法》第25条第4款。文章来源：《政治与法律》2022年第10期。参见湖北省潜江市人民法院（2020）鄂9005行初63号行政判决书。就规范功能而言，新《土地管理法》第77条和第78条的本质是对违法占地行为设定行政处罚，而现行《行政处罚法》规定，国家在生态环境、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

从体系解释角度来看，应根据《土地管理法》所建立的国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序，合理划分自然资源主管部门和农业农村主管部门的执法权限和监管职责。在太子庙镇政府表示将根据相关法律规定进行相应处理，并责成国土、城管等相关部门继续管控，对照相关问题进行整改后，铁山区人民检察院认为该镇政府未履行查处违法用地行为的法定职责，故而对其提起行政公益诉讼。

在这种情况下，基于规范适用对象、规范内容和法律责任所存在的差异，我们最终只能推翻第77条和第78条属于一般规范/特别规范关系这种初步的法律推定，而必须尊重这两个法律条文作为相互独立且互不隶属法律规范的本质。同时，鉴于农村违法占地建房监管领域违法情形的复杂性、多元性，在执法力量下沉、相对集中行使行政处罚权改革过程中，各省级政府可根据功能适当性原则将农村违法占地建房领域的执法权限统一授予乡级政府行使。

全国人大常委会2015年曾授权国务院在北京大兴等33个市县进行宅基地改革试点，2018年的中央一号文件也提出了完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革目标。[33]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月12日）。具体来说，违反国土空间用途管制秩序的违法建设行为，因为会带来耕地的流失、粮食安全受损等严重侵犯社会公共利益的后果，所以其第77条根据不同的情况为相关行为人或责任人设定了行政责任和刑事责任。[19]参见江苏省南通市经济技术开发区人民法院（2021）苏初0691行初542号行政判决书。首先，虽然新《土地管理法》规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，但是根据该法第62条第4款的规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，县级农业农村主管部门并非宅基地的审批主体。[29]参见新《土地管理法》第53条、第60条、第61条。

为此，应当依照功能适当性原则，将国家职权配置给最有可能做出最优决定的机关，从而解决职权配置的问题。理由主要包括：（1）查处非法占用农用地建房属于自然资源主管部门的职责，骗取批准且违反规划非法在林地上建房，此行为当然属于自然资源主管部门查处。

注释: [1]参见新《土地管理法》第5条第1款和第62条第7款。自然资源主管部门则负责确保国土空间用途管制制度得到有效落实和执行。

因此，当乡级政府承接了新《土地管理法》第77条和第78条设定的执法权限后，县级自然资源主管部门和农业农村主管部门应当承担业务指导和执法监督的法律责任。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。

[13] 云南省玉溪市云溪区监察委员会在2022年督察农村村民违法占用耕地违规建房案件后认为，该区自然资源局、区农业农村局存在职责职权界定不清，工作相互推诿扯皮，日常巡查、监管不力等问题，因此，同时对区自然资源局、区农业农村局提出通报批评。该法第67条第1款和第2款规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。[20]（4）农业农村主管部门作为与农业生产和农民生活更为贴近的部门，可以全面、及时地掌握农村村民的居住状况及客观需求，便于有的放矢地统筹和安排农村宅基地用地，是有效履行农村宅基地管理职责的应有之义。对于同时违反上述两种管制秩序的违法情形，农业农村主管部门和自然资源主管部门应当通过部门协调、联动等方式，对乡镇政府及其综合执法部门进行指导和监督。

[10]参见苏光华：《农村宅基地执法监管体系亟待理顺》，载《人民政协报》2021年5月24日，第6版。由此观之，该法第77条和第78条所规定的土地并不具有相同的规范含义。

有争议的问题在于：在农村地区这一空间范围内，第78条规定的土地是包括所有的土地类型（即农用地、建设用地、未利用地、宅基地），还是只适用于某些特定类型（比如宅基地）？这一问题需要结合《土地管理法》的立法背景做进一步讨论。众所周知，宅基地制度改革是我国当前土地制度全面深化改革的重要组成部分，关涉到公民财产权的保护、乡村振兴、耕地保护、土地资源的合理利用等诸多复杂的社会问题。

[15]（2）新《土地管理法》没有明确查处非法占用基本农田系农业农村局的法定职责，该职责明显不属于农业农村局权限范围。就像有学者指出的那样，针对有些案件中行政主管机关对自己的职责认识不清以及划分不清而相互推诿的现象，建议在立法和管理实践中进一步明确行政主管机关的职责范围，而不应通过行政公益诉讼来实现这一目标。

[10] 相关分歧和争论不只是发生在自然资源主管部门和农业农村主管部门之间，人民检察院、人民法院、监察委员会也参与其中。在上述四个领域中，特定土地资源用途的设定和特定土地权利的设定、行使或灭失两个领域，与农村违法占地建房执法权限争议并不直接相关。收回国有土地使用权、国有土地使用权续期，需报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。[26]（2）征收集体土地所有权由省级政府或国务院批准。

而要做出这一判断，就需要对相关法条的核心构成要件进行仔细甄别。另外，该法第44条集中规定了国务院、省级政府和市县级政府各自的批准权限。

不过，这两个省的此种改革方案并没有解决新《土地管理法》第77条的执法问题，容易导致自然资源管理部门与农业农村部门的执法责任分配争议转变为自然资源管理部门与乡镇/街道的执法责任分配争议，因此相关改革方案依然需要进一步完善。申请执行人仍适用修改前的《土地管理法》第77条之规定作出行政处罚，属适用法律错误，故应裁定本案不准予执行。

[20]参见湖北省潜江市人民法院（2020）鄂9005行初63号行政判决书。如果仅从土地类型和建设物类型的角度看，实践中可能会出现以下六种违法情形：（1）非法占用宅基地建设住宅。